Tämän syksyn kiihkeä puheenaihe on ollut Helsingin seutu – Suomen ainoa metropolialue. Päättäjiä ja miksei kansalaisiakin ovat jakaneet erilaiset käsitykset alueen hallinnan järjestämisestä. Keskustelun tueksi on ympäristöministeriö tuottanut Tampereen yliopistolla selvityksen erilaisten metropolialueiden malleista (Stuttgart, Oslo, Dublin, Montreal) maailmalla. Selvityksessä otetaan esimerkkien pohjalta kantaa myös Helsingin seudun organisoitumiseen. Ohessa tiivistelmä selvityksestä.
Metropolit eivät ole selkeärajaisia tai pysähtyneessä tilassa olevia, vaan ne ovat rajoiltaan sumeita ja muuttuvia. Dynaamisesta luonteesta riippumatta tarvitaan kuitenkin keskustelualustoja ja päätöksentekofoorumeita, joilla olennaisten toimijoiden (mm. eri hallinnon tasot, kansalaiset, yrityselämä ja järjestöt) välinen vuorovaikutus on mahdollista.
Hallinnan haasteiksi määritellään kaupunkialueiden rönsyily, keskuskaupungin ja ympäristökaupunkien jännitteinen suhde, segregaatiokehityksen pysäyttäminen sekä kasvun ja kestävän kehityksen välinen vaikea yhtälö. Metropoliorganisaatioilla halutaan ratkaista ennen kaikkea maankäytön, asumisen ja liikenteen ongelmia. Pienemmissä maissa, joissa on yksi selkeästi johtava metropolialue, metropolitasoisten rakenteiden avulla pyritään edistämään koko maan kilpailukykyä
Tarve kehittää uusia hallintorakenteita on yleensä seurausta siitä, että olemassa olevat rakenteet koetaan joko epäsopiviksi tai vanhentuneiksi suhteessa niiden toimintaympäristön haasteisiin ja muutostahtiin. Uusien rakenteiden kehittäminen vie kuitenkin aikaa, koska siihen liittyvät päätökset tehdään politiikan kentällä ja poliittisen prosessin kohteena oleva muutos on luonteeltaan hidasta.
Perusmallit
Metropolialueiden hallintaratkaisujen kannalta olennaisia koordinaatiomekanismeja ovat hierarkia ja verkosto. Hierarkiat nojaavat määriteltyihin valta- ja vastuusuhteisiin. Niiden etuna on selkeys, läpinäkyvyys, jatkuvuus ja sitovuus. Hierarkioiden heikkouksina puolestaan ovat jäykkyys ja huono uusiutumiskyky.
Verkostoissa on kysymys organisaatioiden tai näitä edustavien ihmisten kumppanuuksista. Rakenne perustuu jatkuvalle vapaaehtoiselle yhteistyölle, jota ylläpidetään avoimen viestinnän ja luottamuksen avulla. Vahvuuksia ovat avoimuus ja joustavuus, joiden avulla ne pystyvät sopeutumaan erilaisiin olosuhteisiin ja vastaamaan nopeasti muuttuviin haasteisiin.
Verkostot ovat hierarkioita enemmän tilanne- ja henkilösidonnaisia, mikä tekee niistä häilyviä ja epävarmoja suhteessa pitkän aikavälin jatkuvuuteen. Heikkoutena on myös päätöksentekomekanismien puute konfliktitilanteissa. Ongelmana lähestymistavassa on se, että asiat, jotka ovat konfliktiherkkiä tai sisältävät osaoptimoinnin mahdollisuuksia, jäävät ratkaisematta. Koska päätökset vaativat yksimielisyyttä, tämänkaltaisissa kysymyksissä keskustelun tasoa joudutaan nostamaan, kunnes ollaan hyvin abstrakteissa teemoissa kuten ”alueen kilpailukyvyn vahvistaminen”. Tämä johtaa siihen, että konkreettisista perusasioista ei pystytä päättämään, vaan keskustelu pidetään yleisellä tasolla konsensuksen säilyttämiseksi. Neuvotteluverkostot eivät haasta olemassa olevia rakenteita eikä niillä kyetä siirtämään hallinnollista valtaa paikasta toiseen.
Verkostoja hieman voimakkaammaksi lähestymistavaksi voidaan määritellä strategia- ja ohjelmaohjaus. Voimakkaan kunnallisen tai alueellisen itsehallinnon määrittämässä ympäristössä ohjelma- ja strategiaohjaus jää kuitenkin helposti sanahelinäksi ilman suurta vaikutusta itse toimintaan.
Toimintojen uudelleenskaalaus on metropolitasolla mahdollista myös kuntien yhdistämisen avulla. Kuntia yhdistämällä luodaan uusi hierarkkisen ja edustuksellisen demokratian periaattein toimiva organisaatio, joka periaatteessa mahdollistaa koko metropolialueen suunnitelmallisen ohjauksen. Suuret fuusiot saattavat kuitenkin tappaa värikkyyttä ja erilaisuutta luovat paikalliset ratkaisut, joiden olemassaolo on olennaista koko alueen menestyksen kannalta. Yhdenmukaistaminen vaikeuttaa metropolin dynaamista kehittämistä ja orgaanista kehittymistä eli sitä, mikä tekee metropolista metropolin.
Helsingin malli?
Helsingin metropolialueen – kuten yleensä muidenkin metropolien – hallinnassa korostuu tarve proaktiivisuuteen, siihen, että hallintamalli mahdollistaa aktiivisen tulevaisuuden rakentamisen vastakohtana reaktiiviselle sopeutumiselle, passiivisuudelle tai jopa aktiiviselle vastarinnalle. Nykyisellään toimintoja leimaa hajautunut kehittäminen ja pirstaleisuus, eikä yhteinen strategia ole johtanut sitoutumiseen.
Metropolihallinnan tämänhetkisen luonteen vuoksi millään yhteisöllä tahi kansanvaltaisesti toimivalla organisaatiolla, kuten alueen kunnilla, niiden yhteistyöelimillä tai valtiolla ei ole riittävästi mahdollisuuksia ohjata yhdyskuntarakenteen kehitystä tavalla, joka ylittää kuntarajat ja tavoittelee ja palvelee metropolin kokonaisetua. Proaktiivisuuden haaste on puolestaan siinä, että samalla kun rakennetaan uutta, vanhojen rakenteiden tarpeellisuus on arvioitava uudelleen.
Kun mietitään eri metropolihallintaratkaisujen soveltamista Suomeen, jossa kuntien tehtäväkenttä on erityisen laaja, koko Helsingin metropolialueen kattava kunta olisi toimialaltaan kohtuuttoman raskas organisaatio. Metropolitason hallinnan haasteisiin voidaan pyrkiä vastaamaan myös rakentamalla uusi metropolitason ongelmiin keskittyvä hallinnon taso, jonka legitimiteetti voidaan varmistaa antamalla alueen asukkaiden valita sinne edustajansa. Uusi hallinnon taso luo selkeän alustan ja puitteet paikallishallintojen väliselle yhteistyölle. Uusien tasojen byrokratiaa lisäävä vaikutus on kyseenalaistettavissa tilanteissa, joissa lukuisat erilaiset yhteistyöelimet joka tapauksessa tekevät koordinaatioon tähtäävää työtä ilman varsinaista päätösvaltaa.
Metropolitason hallintarakenteen toimivuuden ja mielekkäänä kokemisen edellytyksenä on se, että sillä on vastuu ja valta hallintatason ja -alueen kannalta olennaisissa asioissa. Tämä puolestaan edellyttää sitä, että metropolitasolle on siirrettävä valtaa jostain, joko paikallishallinnolta tai valtiolta.
Helsingin metropolialueella maankäytön, asumisen ja liikenteen hallintaan sopisi tämän tarkastelun perusteella parhaiten suoralla vaalilla valittu metropolivaltuusto, jonka tehtäväkenttään voisi kytkeä myös kilpailukyvyn ylläpitämisen alueen elinkeinopolitiikan ja innovaatiopolitiikan ohjaamisen kautta. Metropolivaltuusto toisi selkeät puitteet sekä jatkuvuutta ja pitkäjänteisyyttä päätöksentekoon. Se myös loisi kansanvaltaisen välineen asukkaiden itsehallinnon toteutumiselle metropolialueen laajuisissa kysymyksissä
Maankäytön ja asumisen osalta on mielekästä jakaa tehtävät metropolivaltuuston ja kuntien kesken esimerkiksi niin, että metropolivaltuusto tekee yleiskaavatasolle ulottuvan määrittelyn ja kunnat tekevät asemakaavatasoisen suunnittelun metropolivaltuuston asettamien sitovien raamien puitteissa.
Helsingin metropolivaltuuston tehtäväkenttään tulisi kuulua kaikille suurkaupunkialueille olennaisten, yhtenäisestä yhdyskuntarakenteesta huolehtimiseen liittyvien tehtävien lisäksi myös innovaatio- ja elinkeinopolitiikka. Metropolivaltuuston tehtäväkenttää määrittyy näin ollen sekä paikallisesta näkökulmasta, johon kuuluu asukkaiden elinympäristön rakentamisen suuntaviivoista päättäminen, että valtakunnallisesta näkökulmasta,
johon kuuluu kansallisen kilpailukyvyn edistäminen.
Skaalaus kahteen suuntaan
Samalla kun uusia hallintarakenteita perustetaan, joitain vanhoja täytyy purkaa, koska niiden olemassaololle ei ole välttämättä uudessa tilanteessa enää perusteita. Olennainen kysymys on tällöin, ovatko nykyiset vaikuttamiskanavat alueen suurissa kunnissa sellaisia, joiden kautta asukkaiden itsehallinto voi toteutua, vai voisiko Helsingin seudulla pohtia metropolivaltuuston lisäksi myös pienempiin yksiköihin kiinnittyvää asukkaiden itsehallintojärjestelmää. Keskeistä on, että lähidemokratiaa ja mahdollisuuksia vaikuttaa omaan asuinympäristöön kehitetään asukkaiden kannalta mielekkäissä kokonaisuuksissa.
Asukkaiden itsehallinnon tukemiseksi tarvitaan alustat nykyisten suurkuntien (Helsinki, Vantaa, Espoo) tasoa pienemmän mittakaavan asioille sekä koko metropolialueen kattavalle kansanvaltaiselle päätöksenteolle ja pitkäjänteiselle kehittämiselle.
Metropolihallinta
Neljä mallia maailmalta ja niiden sovellettavuus Suomessa
http://www.ymparisto.fi/download.asp?contentid=122265&lan=fi